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　　怎樣補貼農業是世界各國普遍關注而又存在較大分歧的重要問題，但有一點可以確定，在發達國家百余年的發展史中，農業補貼對其現代化功不可沒。2011年，我國之所以取得糧食生產“八連增”和農民收入“八連快”，也與這些年啟動并不斷加強農業補貼有關。在這種情況下，如何看待農業補貼過程中的經驗?如何在合理范圍內補貼、支持和保護農業?對這些問題的探索和研究，不但有較大的理論意義而且有較強的現實針對性。

　　目前，我國實行工業反哺農業、城市支持農村的條件已經成熟，總體上已進入以工促農、以城帶鄉發展階段。不斷加大對農業的支持與保護，早已成為學術界乃至整個社會的共識。

　　我國農業補貼政策已經由補貼流通環節向補貼生產環節、由補貼消費者向補貼生產者全面轉型，初步形成價格支持、直接補貼和一般服務支持等功能互補、綜合補貼和專項補貼相結合的農業補貼政策框架。

　　當前，應在系統評估我國現行農業補貼政策實施效果的基礎上，探索設計工業化中期階段我國農業補貼制度的基本框架，構建適合我國國情，指向明確、結構合理、受益直接、操作簡便的農業補貼政策體系。

　　記者：現在，我國工業化、城鎮化進入快速發展階段，人均GDP已超過4000美元。經濟發展的國際經驗表明，目前我國實行工業反哺農業、城市支持農村的條件已經成熟，總體上已進入以工促農、以城帶鄉發展階段。不斷加大對農業的支持與保護，早已成為學術界乃至整個社會的共識。但在很多年前卻不是這個樣子。

　　程國強：的確如此。20年前，我的博士論文就將農業補貼問題作為研究的重點，當時我國的人均GDP不足400美元。當時令我困惑的是，為什么發達國家普遍給予農業高保護、高補貼，而大多數發展中國家則對農業實行歧視、征稅的政策?農業保護與經濟發展之間究竟有怎樣的關系?在經濟增長過程中，一個國家實現從剝奪農業向補貼農業的政策轉變的時機和條件是什么?如何順應經濟發展的客觀規律，及時調整政策傾向，支持補貼農業，避免經濟增長落入“李嘉圖陷阱”?

　　20年后的今天，加大對農業的支持與保護，早已成為學術界乃至整個社會的共識。這些年來，我國根據工業化、城鎮化發展的新形勢，不斷探索支持農業、補貼農業的機制與政策。如2002年以來，國家啟動良種補貼政策，從大豆試點開始，目前已擴大到水稻、小麥、玉米、油菜、棉花、馬鈴薯等農產品;建立糧食直接補貼制度，為農民提供農機購置補貼、農資綜合直接補貼。這些政策措施，對保護農民利益、提高農民種糧積極性、保持糧食生產穩定發展、確保國家糧食安全，發揮了極其重要的作用，也為我國建立和完善農業支持保護體系積累了難得的經驗。

　　記者：新中國成立后，我國通過工農產品價格剪刀差、農業征稅等方式汲取農業剩余，長期為工業化提供原始積累。進入新世紀以來，我國實施一系列強農惠農富農政策，全面實現由對農業征稅向反哺農業的政策轉型，初步建立了新時期農業補貼的制度框架，政策創新為農業發展作出了很大貢獻。

　　程國強：我國農業補貼的政策取向可分為3個階段，即工業化起步階段的農業負保護政策，工業化進入快速發展時期的農業取予平衡政策，以及工業化中期階段農業政策的全面轉型。農業負保護政策主要通過工農產品價格剪刀差和農業征稅實現;對負保護政策的調整，以提高農產品收購價格、實行農產品價格支持以及增加財政支農投入為標志;新世紀以來全面取消農業稅，探索實施農產品價格支持措施和直接補貼政策等，則意味著我國已初步建立農業補貼制度的基本框架。

　　進入新世紀以來，中央提出了把解決好“三農”問題作為全黨工作“重中之重”的戰略思想，制定了工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的基本方針。自2004年起，連續出臺多個事關“農業、農村、農民”的中央“一號文件”，以及《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，共同構成新時期我國農業政策的制度框架，實施了一系列補貼支持農業的政策措施，這意味著我國農業政策的全面轉型。其基本特征如下：第一，價格支持政策成為補貼支持農業的基礎性措施。第二，政策性補貼由流通環節轉向生產環節，對農民直接補貼逐步成為支持農業的重要方式。第三，農業補貼總額和支持水平大幅提高。第四，農民負擔大幅減輕。第五，對農業綜合服務支持持續增加。

　　由此可見，我國農業補貼政策已經由補貼流通環節向補貼生產環節、由補貼消費者向補貼生產者全面轉型，初步形成價格支持、直接補貼和一般服務支持等功能互補、綜合補貼和專項補貼相結合的農業補貼政策框架。然而，與工業化、城鎮化快速推進對農業發展的戰略需求相比，目前中國農業的基礎仍然十分薄弱，需要補貼的領域和環節較多，補貼資金需求巨大。但現階段中國國力財力相對有限，政府財政還不能完全承擔農業所需補貼。

　　記者：世界各國都很關注農業補貼政策創新。我們也應在系統評估我國現行農業補貼政策實施效果的基礎上，深入研究現階段我國農業補貼政策選擇的關鍵問題，探索設計工業化中期階段我國農業補貼制度的基本框架，構建適合我國國情，指向明確、結構合理、受益直接、操作簡便的農業補貼政策體系。目前，國內部分學者以及基層干部對現行農業補貼政策特別是種糧直接補貼、良種補貼等提出了一些建議。有人認為，應把目前給予農民的補貼集中起來使用，為農村建設辦一些大事。也有人認為，補貼應該全面覆蓋到不同地區和不同農產品，不能只針對主產區和重點農產品。

　　程國強：當前，需要研究的問題還很多，最主要、最迫切解決的包括以下幾個方面：

　　第一，農業補貼的目標究竟是什么?一般而言，農業政策的主要目標包括糧食安全、農民收入、食品安全、環境保護和農業競爭力等內容。綜合考慮中國基本國情和當前所處的發展階段，農業補貼政策的目標重點究竟是確保國家糧食安全和主要農產品有效供給，還是增加農民收入，或者保供給促增收兼而有之?保供給，是我國現階段和今后相當長的時期內農業發展的主要任務;促增收，始終是我國“三農”工作的根本任務，兩者互為基礎、互為前提，這是否應該成為中國農業補貼制度設計的出發點和落腳點?在具體政策設計中，如何確定補貼政策工具的目標指向?

　　第二，應該如何補貼?是全面覆蓋，還是突出重點?在中國目前的發展階段，政府還不具備大規模補貼農業的能力。從國際經驗看，即使是發達國家，也沒有哪個國家能夠完全承受巨額補貼資金需求，除美國、歐盟、日本等對農業提供較多的補貼支持外，加拿大、澳大利亞、新西蘭等國對農業只提供為數有限的補貼甚至不提供補貼，而采取其他方式對農業提供支持。需要研究的是，在目前的發展階段，中國的農業補貼，是否應量力而行、循序漸進?是否應著力增強補貼的針對性和有效性，提高政策實施效率?

　　第三，應該選擇怎樣的政策工具?發達國家經過多年的探索實踐，形成了各式各樣的補貼方法�，F階段中國究竟應該選擇怎樣的補貼政策工具?學術界許多人提出，中國應采取直接補貼措施，理由是價格支持措施被批評為扭曲市場、效率低下。但也有學者認為，直接補貼的生產效應具有邊際遞減特征，最終將失去刺激生產的作用，轉變為單純的收入支持政策。需要研究的是，若從我國的實際出發，在目前的發展階段，我們用直接補貼替代價格支持的條件和時機是否已經成熟?價格支持是否應該是今后相當長的時間內中國農業補貼政策的基礎性措施?

　　第四，政策如何操作?政策設計是否合理，最重要的檢驗標準是能否有效操作和執行，這直接決定著政策目標的實現。如有學者建議，為了克服目前補貼支持政策所出現的一些問題，我國應考慮建立差價補貼制度。國外經驗表明，差價補貼是從價格支持向直接補貼轉型的過渡性措施，既有價格支持的特征，也有直接補貼的性質。但政策操作的難點在于，政府部門必須掌握糧食主產區各農戶土地承包與種植面積的地理信息基礎性數據，能夠準確甄別和確定各農戶的產量、種植面積等情況。而目前中國還不能有效掌握這些基礎數據，因此該政策雖受到關注，但尚難以被提上議事日程。這就意味著，政策設計必須從現階段基本國情出發，系統研究政策的適應性與可操作性，避免政策實施的走樣、漏損，防止出現逆向效應。